A. Pendahuluan
Lembaga
legislatif adalah struktur politik yang mewakili rakyat Indonesia dalam
menyusun undang-undang serta dapat melakukan pengawasan atas implementasi
undang-undang oleh badan eksekutif dimana para anggotanya dipilih secara
umum.Selama lebih dari 200 tahun terakhir, lembaga legislatif merupakan institusi
kunci dalam perkembangan politik negara-negara modern. Fungsi legislative
adalah pembentukan norma umum yang dilakukan oleh organ khusus, norma umum
dibuat lembaga legislative disebut undang-undang. Lembaga legislative sebagai
pembuat semua norma, menurut Jimly Asshiddiqie ialah kewenangan untuk mengatur
dan membuat aturan pada dasarnya merupakan domain kewenangan lembaga lembaga
legislative yang berdasarkan prinsip kedaulatan, merupakan kewenangan eksekutif
wakil rakyat yang berdaulat untuk menentukan sesuatu peraturan yang mengikat
dan membatasi kebebasan setiap individu warga negara.[1]
Dalam pola pengatura fungsi
legislasi diatur oleh pola hubungan antara eksekutif dan legislative serta
ditentukan oleh corak system pemerintahan.Dalam sebuah pemerintahan yang paling
umum adalah system pemerintahan parlementer,system pemerintahan presidensial,
dan system pemerintahan semi presidensial. System pemerintahan tersebut
mempunyai karakter yang berbeda yang bersifat umum dimasing-masing system
pemerintahan tetapi juga menyangkut pola dalam proses pembentukan
undang-undang(fungsi legislasi).
Indonesia pernah menganut dua system
pemerintahan yaitu system pemerintahan CCCpresidensial dan system pemerintahan
parlementer dalam periode yang berbeda.dalam sepanjang periode 1945-1959
indonesia menerapkan system pemerintahan parlementer dengan tiga konstitusi
berbeda yaitu UUD 1945(1945-1949),konstitusi sementara RIS (1949-1950), dan UUD
sementara RI 1950(1950-1959). Pada saat kembal ke UUD 1945 melalui Dekrit
Presiden 5 juli 1959 indonesia memakai system pemerintahan presidensial, Sri
Soemantri mengatakan bahwa system pemerintahan Indonesia mengandung unsur
parlementer dan presidensial. Maka ketika MPR dengan hasil pemilu berikutnya
telah sepakat denagn presidensial selama empat kali perubahan.Serta dilakukan
purifikasi atau pemurnian untuk mengurangi karakter system pemerintahan parlementer
dalam system pemerintahan Indonesia.
Dalam pasal 5 ayat 1 UUD 1945
penjelasanya mengatakan presiden bersama-sama dengan DPR menjalankan
legislative power dalam negara dihubungkan dengan pasal 21 ayat 2 sebelum
perubahan. Tidak sepenuhnya Presiden dan DPR bersama-sama membuat
undang-undang.Hal itu berarti terdapat kesamaan yaitu kekuasaan pembentuk
undang-undang dilakukan oleh pemerintah bersama-sama dengan DPR. Pengaturan
fungsi legislative tidaklah keliru antara pasal 5 ayat 1dan pasal 20 ayat 1
mengatakan bahwa bandul kekuasaan legislative bergeser dari eksekutif ke
legislative atau bergeser dari Presiden ke DPR. Dalam pasal 20 ayat 2 dan 3 UUD
1945 dapat disimpulkan “bahwa tidak berarti DPR lebih kuat dan dominan
dibandingkan dengan Presiden dalam fungsi legislasi.
Selain itu, system presidensial
Indonesia setelah perubahan UUD 1945 dibangun diatas system kepartaian majemuk
(multipartai). Secara internal dengan system kepartaian majemuk , konsolidasi
internal antar partai politik di DPR akan memperlambat proses legislasi. Dalam
undang-undang masyarakat berhak menyatakan bahwa partisipasi masyarakat dalam
pembangunan undang-undang antara rakyat dan pembentuk undang-undang.
B.
Batasan Kajian
Pembahasan fungsi legislasi yang di
maksudkan ada 2 yaitu:
1. Kewenangan
pembentukan undang-undang adalah kekuasaan pembentukan undang-undang antara DPR
dan Presiden sebagaimana diatur dalam pasal 5ayat 1 dan pasal 20 baik sebelum
maupun sesudah amandemen UUD 1945.[2]
2. Proses
pembentukan undang-undang yang tidak menyangkut rangkaian kegiatan yang
didasarkan pasal 1 angka 1 UU no.10 tahun 2004. Selain pembatasan fungsi
legislasi tidak termasuk proses pembentukan UU tentang APBN tentang tata cara pembentukan UU APBN diatur
secara terpisah dengan proses pembentukan non APBN. Maksudnya tidak ada
perbedaan mendasar prises legislasi disemua system pemerintahan.
C. Pendekatan dan Bahan Hukum
Pergeseran fungsi legislasi dalam
perubahan UUD 1945 bahan hukum yang digunakan adalah keputusan dan dokumen
dalam bentuk risalah perubahan UUD 1945 tahun 1999-2001.Dan bahan hukum yang
digunakan mengetahui implikasi praktik fungsi legislasi setelah perubahan UUD
1945.
BAB
II Purifikasi Sistem Pemerintahan Presidensial
Dalam ilmu negara menurut Hans
Kelsen dalam teori politik klasik bentuk pemerintahan dibagi menjadi monarki dan
republic.Jika kepala negara diangkat berdasarkan hak waris atau keturunan, maka
disebut dengan monarki.Apabila kepala negara dipilih melalui pemilu untuk masa jabatan
tertentu maka disebut republik.System pemerintahan yang baik menurut hukum
ketatanegaraan yaitu mengenai hubungan antar pemerintah dan badan yang mewakili
rakyat. System pemerintahan dikategoriakan menjadi 3 kategori yaitu system
pemerintahan presidensial,system pemerintahan parlementer,dan system
pemerntahan campuran.
1. System
pemerintahan parlementer ialah sebuah system pemerintahan yang parlemennya
memiliki peranan penting dalam pemerintahan seperti Inggris tidak semua negara
yang menerapakan system pemerintahan parlementer meniru model parlementer
Inggris. Objek utama dalam system pemerintahan parlementer adalah parlementer.
Menurut Miriam Budiarjo, sifat serta bobot ketergantungan tersebut berbeda dari
satu negara dengan negara lainakan tetapi umumnya dicoba untuk mencapai semacam
keseimbangan antara badan eksekutif dan legislatif.
2. System
pemerintahan presidensial ,muncul pertama kali di AS. Kelahiran system
pemerintahan presidensial tidak lepas dari perjuangan AS melepaskan diri dan
menentang kolonial Inggris. Setelah proses kelahiran tersebut system
pemerintahan republic dipimpin oleh seorang presiden muncul dibeberapa belahan
dunia. Dalam periode liberal (1789-1792)monarki absolut diganti dengan monarki
konstitusional dengan raja sebagaipemegang kekuasaan eksekutif. Runtuhnya
monarki konstitusional(1792)yang melahirkan bentuk republik. Masalah dalam
praktik system pemerintahan presidensial di Amerika Latin era 1990-an sampai
abad ke 21.
3. System
pemerintahan semi presidensial pertama
kali ditemukan di Prancis dengan system baru yang disebut oleh Maurice Duverger
sebagai a new political system model : A semi presidential government. Hubungan
antara lembaga legislatif, pengaturan dalam konstitusi dan situasi politik.
Sebuah negara mix system dapat menjadi system pemerintahan presidensial dan
system pemerintahan presidensial.
B. Gagasan para pendiri bangsa
System
pemerintahan presidensial dengan karakter yang lebih merupakan cara lain untuk
mengatakan bahwa para pendiri negara tidak menganut system presidensial secara
utuh.Dalam melakukan purifikasi system presidensial MPR menyepakati untuk tetap
mempertahankan system pemerintahan presidensial.
C. Purifikasi sistem presidensial
Upaya
purifikasi system presidensial dengan melarang presiden untuk membekukan atau
membubarkan DPR. Serta penghapusan predikat MPR sebagai pemegang kedaulatan
rakyat dengan mengubah ketentuan pasal 2 ayat 1 UUD 1945 dari MPR terdiri dari anggota-anggota
DPR dan golongan MPR yang terdiri dari
anggota DPR dan anggota DPD. Disamping itu, perubahan UUD 1945 juga
berimplikasi pada penataan ulang wewenang MPR.Salah satu wewenang MPR yang
berada diluar karakter system pemerintahan presidensial adalah wewenang untuk
memilih presiden dan wakil presiden.Padahal dalam presidensial, presiden tidak
boleh dipilih oleh lembaga legislatif.[3]Pemilihan
presiden dan wakil presiden masih dibuka peluang jika terjadi keadaan “darurat”
sebagaimana ditentukan dalam pasal 8 ayat 3 UUD 1945, dalam hal Presiden dan
Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melaksanakan
kewajibannya dalam masa jabatannya sacara bersamaan.
FUNGSI
LEGISLASI DALAM SISTEM PEMERINTAHAN
Terdapat beberapa pendapat seperti Miriam Budiarjo,
John locke, Montesquieu, Van Vollenhoven yang membagi kekuasaan secara
horizontal. Seperti kekuasaan legislatif, eksekutif, yudikatif, federatif, regeling, bestuur, rechtspraak, dan politie.Akan
tetapi, secara umum pembagian kekuasaan yang digunakan di Indonesia adalah
legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Dari beberapa pandangan pendapat diatas
ternyata pandangan Montesquieu yang banyak menimbulkan kritikan karena dinilai
sulit untuk membuktikan bahwa cabang – cabang kekuasaan negara benar – benar
terpisah atau tidak punya hubungan sama sekali. Pendapat yang lain juga
mengatakan pendapat dari Montesquieu tidak pernah dipraktekan secara murni atau
tidak realistis dan jauh dari kenyataan.
Sebenarnya jika dilihat lebih cermat
Montesquieu lebih menekankan pada masalah pokok , cabang – cabang kekuasaan
negara tidak boleh berada dalam satu tangan atau dalam satu organ negara. Oleh
karena itu, teori pemisahan kekuasaan mestinya dimaknai bahwa dalam menjalankan
fungsi atau kewenangannya, cabang kekuasaan negara punya eksklusivitas yang
tidak boleh disentuh atau dicampuri oleh cabang kekuasaan negara yang lain.
Dengan banyaknya kritikan pemisahan kekuasaan maka teori trias politica
dijelaskan dengan teori pembagian kekuasaan.
Teori pemisahan kekuasaan dan
pembagian kekuasaan lebih menggambarkan kejelasan posisi setiap cabang
kekuasaan negara dalam menjalankan fungsi – fungsi konstitusionalnya. Sementara
itu,checks and balances lebih
menekankan kepada upaya membangun mekanisme perimbangan untuk saling kontrol
antarcabang kekuasaan negara.
1.
Fungsi Legislasi
Mempunyai fungsi membuat Undang –
Undang. Dalam bukunya Jimly Asshiddiqie
“ Pengantar Ilmu Hukum
Tata Negara ” membagi fungsi legislasi menjadi 4 bentuk kegiatan:
1.) Prakarsa
pembuatan Undang – Undang
2.) Pembahasan
rancangan Undang – Undang
3.) Persetujuan
atas pengesahan rancangan Undang – Undang
4.) Pemberian
persetujuan pengikatan
2. Fungsi
Legislasi dalam Sistem Pemerintahan Parlementer
Adanya tingakat ketergantungan
eksekutif atas dukungan parlemen dan tidak adanya pemisahan yang tegas antara
cabang eksekutif dengan cabang legislatif merupakan fungsi legislasi. T.A.
Legowo mengatakan bahwa penggabungan cabang eksekutif dengan cabang legislatif
akan menjadi ciri kuat yang dapat membedakan antara sistem pemerintahan
parlementer dengan yang lain.[4]
Beliau juga menambahkan eksekutif
harus dapat mengontrol agenda legislatif dan anggota juga mempunyai sedikit
kekuasaan dalam mengajukan inisiatif legislasi.Oleh karena itu, dapat diambil
kesimpulan bahwa sistem pemerintahan parlementer merupakan hasil kerjasama
antara kekuasaan eksekutif dan legislatif.Selain itu, juga terdapat beberapa
hambatan karena adanya sistem dua kamar.
3.Fungsi
Legislasi dalam Sistem Pemerintahan Presidensial
Pemisahan yang tegas antara cabang
kekuasaan eksekutif dan cabang kekuasaan legislatif menjadi titik penting untuk
menjelaskan fungsi legislasi dalam sistem pemerintahan presidensial.Selain
lembaga legislatif, lembaga eksekutif dapat mengusulkan rancangan undang –
undang. Khusus untuk rancangan anggaran belanja negara, kekuasaan
legislatif mempunyai tugas untuk
mengubah rancangan undang – undang yang diajukan eksekutif dibatasi dan
presiden dapat memaksa lembaga legislatif untuk melakukan proses legislasi
dalam kurun waktu tertentu.
Praktik
kekuasaan berkurang disebabkan oleh faktor keterbatasan sumber daya manusia,
kekuatan partai politik pendukung presiden di lembaga legislatif, atau sistem
kepartaian dominan fungsi legislasi berada di tangan lembaga legisatif.
Presiden juga diberikan hak untuk menolak ( berupa hak veto ), rancangan undang
– undang yang sudah disetujui legislatif. Namun, hak veto presiden dapat
dibatalkan lembaga legislatif dengan komposisi suara tertentu.Dalam penggunaan
fungsi legislasi terjadi pemisahan antara lembaga legislatif dan pemegang
kekuasaan eksekutif.Dengan adanya pemisahan itu menyebabkan sering terjadi konflik
antara eksekutif dan legislatif yang bisa berubah menjadi jalan buntu dan
kelumpuhan akibat koeksistensi dari dua badan independen yang diciptakan dalam
sistem presidensial.
4. Fungsi
Legislasi dalam Sistem Pemerintahan Semi Presidensial
Pembagian kekuasaan ( power
sharing ) antara presiden dan perdana menteri menjadi kunci yang utama.
Perdana menteri dan setiap anggota parlemen mempunyai hak untuk mengajukan
rancangan undang – undang.Yang membedakan dengan sistem presidensial, jika
rancangan undang – undang yang diajukan eksekutif ditolak dapat berakhir pada
mosi tidak percaya yang berujung pada pembubaran parlemen. Perbedaan lainnya,
presiden dapat melakukan by – pass atas badan legislatif dengan
cara meminta persetujuan langsung kepada rakyat melalui referendum nasional. Jika mayoritas suara dalam
referendum mendukung maka akan langsung menjadi undang – undang tanpa
persetujuan badan legislatif.
C. Fungsi
Legislasi dalam Konstitusi Beberapa Negara
Konstitusi merupakan hukum dasar
tertulis yang mengatur prinsip – prinsip dasar penyelenggaraan
negara.Konstitusi tidak hanya menentukan lembaga – lembaga, tetapi juga
hubungan atau interaksi antarlembaga negara.
Oleh
karena itu, konstitusi juga menjelaskan karakter fungsi legislasi dalam sistem pemerintahan
presidensial yaitu:
1.) Amerika
Serikat
Amerika
Serikat merupakan negara pertama yang memisahkan secara tegas antara lembaga
legislatif dan lembaga eksekutif dalam
proses pembentukan undang – undang.
Dalam fungsi legislasi di Amerika Serikat, Presiden dan jajaran
eksekutif tidak terlibat dalam proses pembahasan rancangan undang – undang.
Cara Presiden menolak mengesahkan undang – undang dilakukan dalam dua bentuk
yaitu reguler veto dan pocket veto.
2.) Filipina
Sistem
pemerintahan Filipina dicangkokkan oleh Amerika Serikat pada 1935.Setiap
rancangan undang – undang yang sudah disetujui oleh kongres, harus diajukan ke
Presiden untuk mendapatkan persetujuan.Dalam menggunakan hak veto, Presiden
harus menyampaikan keberatan kepada majelis yang mengajukan rancangan undang –
undang dalam waktu 30 hari sejak menerima rancangan undang – undang.
3.) Korea
Selatan
Dari
hasil referendum 28 Oktober 1987 , Korea
Selatan mengesahkan hasil perubahan konstitusi. Hasilnya adalah pemilihan
Presiden secara langsung.
4.) Venezuela
Pada
1999 terjadi reformasi total konstitusi Venezuela.Di mana konstitusi Venezuela
diganti menjadi Konstitusi Venezuela tahun 1999. Selama proses pembahasan, National Assembly atau Standing Committee
harus berkonsultasi dengan lembaga – lembaga lain, warga negara serta kelompok
masyarakat.
5.) Argentina
Konstitusi
Argentina telah diubah beberapa kali.Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara
langsung selama empat tahun.Mereka hanya diperbolehkan tidak lebih dari dua
kali masa jabatan, dan hanya diijinkan bertarung untuk kali ketiga setelah
tidak aktif selama satu masa.
Dari pengaturan fungsi legislasi
dalam konstitusi – konstitusi dapat ditarik karakter umum proses legislasi
dalam sistem presidensial sebagai berikut:
1.) Eksekutif
dan legislatif mempunyai kesempatan yang sama untuk mengajukan rancangan undang
– undang. Misalnya Konstitusi Amerika Serikat, Filipina, dan Venezuelatidak
menyebutkan pihak eksekutif dapat mengajukan rancangan undang – undang.
Sebaliknya, Konstitusi Korea Selatan dan Argentina secara eksplisit menentukan
bahwa eksekutif dapat mengajukan rancangan undang – undang kepada lembaga
legislatif.
2.) Semua
rancangan undang – undang hanya dibahas dan disetujui oleh lembaga legislatif.
3.) Karena
pembahasan dan persetujuan menjadi wewenang eksklusif lembaga legislatif, semua
negara memberikan hak khusus kepada pemegang kekuasaan eksekutif untuk
mengajukan keberatan atau menolak ( dalam bentuk veto ) rancangan undang –
undang yang disetujui legislatif. Dari lima negara, hanya Filipina yang secara
eksplisit menyebut kata veto dalam konstitusinya sedangkan negara lain hanya
menyebut dengan frasa “ objections of
executive power “.
4.) Meski
lembaga legislatif dapat menolak veto presiden ternyata itu tidak mudah bagi
kongres untuk membatalkan veto presiden.
5.) Terkait
dengan penolakan lembaga legislatif atas penggunaan hak veto presiden, kecuali
Korea Selatan dan Venezuela, semua konstitusi menyatakan bahwa rancangan
diumumkan dan dinyatakan berlaku menjadi undang – undang.
FUNGSI
LEGISLASI SEBELUM PERUBAHAN UUD 1945
A.Fungsi Legislasi
periode 1945-1949
Fungsi legislasi dikemukakan Soepomo
ketika melaporkan topik pemegang kedaulatan rakyat.Yaitu Kedaulatan dilakukan
oleh BPR,sehingga lembaga ini memegang kekuasaan tertinggi,pembaharuan Negara
dilakukan;untuk sehari-hari presiden merupakan penjelmaan kedaulatan
rakyat.Dalam rapat tanggal 15 Juli 1945,pada waktu membicarakan kekuasaan
membentuk UU,Ketua Panitia Kecil Soepomo mengemukakan bahwa kekuasaan ditangan
presiden dan DPR secara bersama-sama.Karena meletakkan pusat kekuasaan pada
pemerintah,Soepomo mengatakan bahwa DPR hanya sebagai legislative council.
Dengan semangat bersama-sama
presiden dan DPR,tidak tepat mengatakan bahwa gagasan fungsi legislasi dalam
BPUPKI adalah fungsi legislasi dalam system pemerintahan presidensial,melainkan
lebih cenderung dalam system pemerintahan parlementer.
Sehari setelah
kemerdekaan,lembaga-lembaga Negara belum terbentuk sepenuhnya,maka dalam Pasal
IV Aturan Peralihan UUD 1945 menyatakan bahwa : Sebelum MPR,DPR.dan DPA dibentuk
menurut Undang-Undang Dasar ini (UUD
1945),segala kekuasaannya dijalankan
oleh presiden dengan bantuan komite nasional.
Pada 14 November 1945,pemerintah
mengeluarkan Maklumat Pemerintah tentang Susunan Kabinet II,dalam
perubahan-perubahan susunan cabinet tsb,tanggung jawab ada pada
menteri.Maklumat tsb menandai perubahan system pemerintahan dari presidensial
menjadi parlementer.Maklumat 14 November 1945 bukan hanya menghilangkan
dominasi presiden dalam praktik ketatanegaraan Indonesia,tetapi juga berpengaruh
pada fungsi legislasi.
Pada konstitusi masa itu yaitu dalam
Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 menyatakan Presiden memegang kekuasaan membentuk UU
dengan persetujuan DPR,serta Pasal 20 UUD 1945 hanya menyatakan bahwa setiap
rancangan UU menghendaki persetujuan DPR,bersama-sama yang dimaksud bukan
bersama-sama menetapkan UU.
B.Fungsi Legislasi
Periode 1949-1950
Sesuai dengan hasil KMB,penyerahan
kedaulatan dilakukan pada 27 Desember 1949 dan pada saat itu bermula pula
Negara RIS dengan Konstitusi RIS 1949.
Konstitusi RIS meneguhkan praktik
system pemerintahan parlementer.Pertama,yaitu pemisahan kepala Negara dengan
kepala pemerintaha.Kedua,kekuasaan presiden tidak dapat diganggu
gugat.Ketiga,menteri-menteri bertanggungjawab baik secara sendiri maupun bersama-sama.Keempat,lembaga
legislatifmerupakan badan perwakilan dengan system dua kamar yaitu fungsi
legislasi dilakukan bersama antar pemerintah dan DPR serta Senat.[5]
1.Fungsi
Legislasi di Daerah Bagian Republik Indonesia
Sejak berlakunya Konstitusi RIS,KNP
tetap menjadi lembaga perwakilan rakyat di Negara Republik Indonesi dengan
daerah menurut status quo dan pusat pemerintahannya di Yogyakarta.Pergeseran
fungsi legislasi yang diamanatkan oleh Maklumat 14 November yaitu bahwa dalam
pembahasan RUU sesungguhnya adalah menteri-menteri yang bersangkutan berhadapan
dengan DPR.
2.Fungsi
Legislasi di Republik Indonesia Serikat
Dalam pasal 128 Konstitusi RIS
menegaskan bahwa usul pembentukan UU dapat dilakukan oleh pemerintah,DPR,dan
Senat.Proses legislasi memberikan porsi yang lebih besar kepada DPR untuk
mengajukan segala macam RUU termasuk masalah kedaerahan.Senat dibatasi pada RUU
terkait hubungan pemerintah federal dengan daerah-daerah bagian.Sedangkan
pemerintah dapat membentuk UU darurat untuk keadaan yang mendesak.
C.Fungsi Legislasi
Periode 1950-1959
Perubahan Konstitusi RIS menjadi UUD
Sementara 1950 didasarkan pada UU No.7 tahun 1950.UUD sementara menganut system
pemerintahan parlementer dengan karakter yaitu: Pertama,presiden ialah kepala
Negara dan berhak membubarkan DPR.Kedua,menteri bertanggungjawab atas seluruh
kebijaksanaan pemerintah,pemerintah dipimpin seorang perdana
menteri.Ketiga,kekuasaan legislasi dilakukan oleh pemerintah bersama dengan
DPR.UUD sementara tidak menggunakan model lembaga perwakilan 2 kamar
(bicameral).
D.Fungsi Legislasi
Periode 1959-1999
1.Periode
Orde Lama
Dekrit Presiden 5 Juli 1959
mengakhiri berlakunya UUD Sementara dan system pemerintahan parlementer,fungsi
legislasi dilakukan dalam pola pembahasan bersama antara presiden dan DPR.
2.Periode
Orde Baru
Proses penyelenggaraan pemilu
tergantung pada UU yang mengatur pemilu yang pada kenyataannya DPR didominasi
oleh pemerintah dan partai Golkar.Fungsi legislasi dipegang presiden smentara
DPR hanya memberikan persetujuan.Presiden memegang kekuasaan membentuk
UU,sedangkan DPR memberikan persetujuan terhadap pelaksanaan kekuasaan yang ada
pada presiden tsb.
Pelaksanaan fungsi legislasi pada kekuasaan orde
baru tidak berarti tidak ada perubahan atas RUU yang diajukan presiden.Namun
perubahan itu dapat dilakukan sepanjang tidak bertentangan dengan kehendak
presiden.
Dalam system pemerintahan presidensial,legislative
mempunyai kekuasaan yang lebih luas disbanding eksekutif.Saat pasal 5 ayat (1)
UUD 1945 dimaknai bahwa kekuasaan presiden lebih dominan dari DPR,itu dimaknai
sebagai penyimpangan dari karakter fungsi legislasi dalam system pemerintahan
presidensial.Kolaborasi presiden dan DPR dalam proses pembentukan UU juga
merupakan penyimpangan karakter fungsi legislasi dalam system pemerintahan
presidensial yang menganut pemisahan kekuasaan eksekutif dengan legislative.
3.Periode
Awal Reformasi
Sebelum dilakukan perubahan atas UUD
1945,fungsi legislasi dalam system pemerintahan Indonesia ditentukan oleh frasa
“bersama-sama” antara pemerintah dan lembaga legislative.Frasa bersama-sama itu
dapat dilihat dalam tiga periode dengan konstitusi dan system pemerintahan yang
berbeda pula.[6]
GAGASAN
PERGESERAN FUNGSI LEGISLASI DALAM PERUBAHAN UUD 1945
A.Alasan Melakukan
Perubahan UUD 1945
1.Secara
historis,pemikiran yang mendorong perubahan UUD 1945 terkait sifat
kesementaraan UUD 1945.Pada awal kemerdekaan dan masa peralihan yang
menyebabkan kekosongan kekuasaan di Indonesia,para pendiri Negara tidak mungkin
membuat konstitusi yang sempurna.
2Alasan
substantive,terdapat kelemahan-kelemahan dalam UUD 1945 yang tidak pernah
menampilkan pemerintahan yang demokratis,terdapat benyak ketentuan yang tidak
jelas,serta tidak cukup mengatur system check and balances.
3.
Alasan filosofis,UUD 1945 merupakan moment opname dari berbagai kekuatan
politik dan ekonomi yang dominan pada saat dirumuskannya UUD 1945.UUD 1945
disusun manusia dengan kodratnya tidak akan sampai pada tingkat kesempurnaan.
4.Alasan
Teoritis,konstitusi tidak mampu lagi menampung perkembangan yang
terjadi,perubahan untuk menyesuaikan perkembangan yang terjadi agar konstitusi
dapat beradaptasi dengan realita.
5.Secara
Praktis,meskipun tidak mengubah teks,namun makna dan pemahamannya mengalami
perkembangan.Diantaranya perluasan makna utusan golongan dalam keanggotaan
MPR,independensi MA,luas wilayah Negara,dll.
6.Alasan
Yuridis,perancang konstitusi menyadari perubahan sebagai sesuatu yang tidak
dapat dihindari karena kesulitan-kesulitan yang terjadi ketika konstitusi itu
dirumuskan dan juga dinamika ketatanegaraan dikemudian hari.Landasan hukum
perubahan UUD1945 terdapat dalam pasal 37 UUD 1945.
B.Pandangan Fraksi MPR
atas Perubahan dan Materi Perubahan UUD 1945
1.Fraksi
PDI Perjuangan,fraksi ini tidak eksplisit menyatakan setuju dengan agenda
perubahan UUD 1945.Perubahan UUD 1945 jika hal tsb telah diformulasikan secara
jelas,yaitu jelas alas an,jelas tujuan,dan jelas pasal-pasal yang akan dirubah.
2.Fraksi
Partai Golkar,fraksi ini eksplisit menyatakan setuju dengan agenda perubahan UUD
1945.Perubahan hanya dilakukan untuk batang tubuh dan penjelasan UUD 1945,serta
perubahan dilakukan secara addendum,yaitu membuat lampiran dan naskah UUD 1945
yang asli dibiarkan utuh.
3.Fraksi
Partai Kebangkitan Bangsa,fraksi ini tidak secara eksplisit menyatakan sikap
mereka atas rencana perubahan UUD 1945
C.
Gagasan Pergeseran Fungsi Legislasi dalam Perubahan Pertama UUD 1945
1. Pembatasan
Kewenangan Presiden dan Penguatan DPR
Alasan mengubah UUD 1945 karena
konstitusi hasil karya pendiri bangsa ini hanya memberikan kekuasaan lebih
kepada eksekutif tanpa kekuasaan yang jelas dan tidak seimbang antar
lembaga-lembaga Negara di Indonesia kemudian kondisi tersebut makin parah
karena meletakkan pusat kekuasaan dan tanggung jawab penyelenggaran Negara di
tangan Presiden.
Seharusnya
jika ingin membangun penyelenggaraan pemerintahan yang demoktratis, konstitusi
harus mencegah terjadinya penumpukan kekuasaan pada satu lembaga kekuasaan
Negara.
Maka
tidak salah jika dalam Rapat BP MPR 6 Oktober 1999 yang membahas Pembatasan
Kewenangan Presiden dan Penguatan DPR, banyak usulan dari beberapa fraksi atau
partai setuju untuk mengubah UUD 1945.
2. Tetap
Mempertahankan Pasal 4 ayat (1)
Aberson Sihaloho (fraksi PDI-P)
mengusulkan agar semua fraksi melakukan inventarisasi pasal-pasal yang akan
diubah dan tidak memperdebatkannya, metode itu disampaikan agar dibuatkan
persandingan untuk memudahkan pembahasan.
Ketika
pembahasan memasuki pasal-pasal yang terkait pembatasan kekuasaaan presiden,
Haryono (fraksi PDI-P) memulai dengan pasal 4 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan
“Presiden Republik Indonesia memegang
kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar”.
Dari
berbagai fraksi-fraksi ada yang setuju untuk mengubah pasal tersebut da nada
pula yang tidak setuju pasal tersebut dilakukan perubahan.Berdasarkan
sikap-sikap fraksi terhadap pasal 4 ayat (1) UUD 1945, jumlah yang mendukung
tetap dipertahankan dengan jumlah fraksi yang ingin melakukan perubahan
hasilnya adalah berimbang.Argumentasi fraksi yang mengusulkan perubahan, kebanyakan
dilator belakangi keinginan mengangkat kata “Kepala Negara” yang terdapat dalam
penjelasan UUD 1945.Namun, jika diletakkan dalam pemikiran atau pendapat
membatasi kekuasaan presiden, usul fraksi-fraksi yang menginginkan untuk
mempertahankan pasal 4 ayat (1) menjadi lebih tepat.Jadi usulan perubahan atas
pasal 4 ayat (1) UUD 1945 tidak termasuk pasal-pasal yang dibawa ke dalam
siding umum MPR 1999. Bahkan sampai selesai perubahan keempat, pasal 4 ayat (1)
UUD 1945 termasuk salah 1 pasal yang tidak diubah dan tetap dipertahankan.
3. Perubahan
Pasal 5 ayat (1)
Fraksi-fraksi
juga mempersoalkan keberadaan pasal 5 ayat (1), pasal 20 dan pasal 21 UUD
1945.Perubahan ketiga pasal itu bagi fraksi menjadi isu pokok untuk memperkuat
DPR.Prioritas utama bagi fraksi-fraksi yaitu pada perubahan atas pasal 5 ayat
(1) UUD 1945.
Logika
memberikan prioritas pasal 5 ayat 1 UUD 1945 mudah dipahami, perubahan itu
berdampak langsung kepada pasal 20 dan pasal 21 UUD 1945. Dari semua
fraksi-fraksi yang mengusulkan perubahan pasal 5 ayat 1, terdapat 4 varian
perubahan yang ditawarkan.Pertama, frasa “memegang kekuasaan” diubah dengan
frasa “berhak mengajukan”. Kedua, mengubah bunyi pasal 5 ayat 1 menjadi:
“Presiden bersama-sama dengan DPR berwenanang membentuk Undang-Undang”. Ketiga,
mengubah bunyi pasal 5 ayat 1 menjadi:”Presiden sebagai kepala Negara berwenang
mengajukan rancangan undang-undang untuk diminta persetujuan DPR”. Yang
keempat, hamper sama dengan yg ketiga.
Kata
“berhak” dalam hukum lebih dekat dengan norma yang bersifat imperative.
4. Perubahan
Pasal 20 dan Pasal 21
Dari
beragam usulan perubahan pasal 20 UUD 1945 yang disampaikan fraksi-fraksi,
akhirnya didapat kesepakatan perubahan pasal 20 untuk mengakhiri proses
perubahan di BP MPR. Hasil perubahan pasal 20 yaitu:
(1) DPR
memegang kekuasan membentuk UU
(2) Setiap
RUU dibahas oleh DPR dan presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
(3) Jika
RUU itu tidak mendapat persetujuan bersama, RUU itu tidak boleh diajukan lagi
dalam persidangan masa itu.
(4) Presiden
mengesahkan RUU yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.
5. Perdebatan
Fungsi Legislasi dalam Perubahan Kedua
MPR
melakukan perubahan atas pasal 5 ayat 1 dan pasal 20 UUD 1945 karena MPR
mempunyai keinginan memperkuat kewenangan DPR dalam system pemerintahan termasuk
dalam fungsi legislasi. Namun, karena perubahan itu tidak diletakkan dalam
model legislasi pada system persidensial dan meragukan kemampuan DPR, hasil
perubahan gagal memperkuat DPR dalam fungsi legislasi.
D.
Implikasi Praktik legislasi Setelah Perubahan UUD 1945
·
Prakarsa Pengajuan
Rancangan Undang-Undang
Dengan
adanya ketentuan pasal 5 ayat 1 dan pasal 21 UUD 1945, proses legislasi setelah
purabahan UUD 1945 harus mengatur hak yang dimiliki oleh presiden dan anggota
DPR tersebut. Terutama kalau keduanya mengajukan RUU mengenai hal atau masalah
yang sama. Melihat hasil data Usul Undang-Undang tahun 2000-2008 menunjukkan
bahawa prakarsa DPR lebih banyak dibandingkan dengan RUU yang berasal dari
pemerintah.Namun prakarsa untuk mengajukan RUU tidak dapat dijadikan gambaran
bahwa siapa yang sesungguhnya memegang fungsi legislasi.
·
Pembahasan Rancangan
Undang-Undang
Pengaturan
lebih rinci proses legislasi setelah perubahan UUD 1945 dimulai dengan Tatib
DPR 2001/2002. Salah satu perubahan mendasar proses legislasi dalam Tatib
tersebut adalah Perubahan tingkat pembicaraan dalam pembahasan rancangan
undang-undang. Kemudian dilanjutkan dengan Tatib 2005-2006 tingkat pembicaraan
dan pembahasan rancangan undang-undang dengan pola dua tingkat dipertahankan.
Tatib
DPR tidak mampu menjelaskan proses
pembahasan rancangan undang-undang di DPR dilakukan oleh DPR bersama presiden
sebagaimana dinyatakan dalam pasal 32 ayat 1 UU No.10 Th 2004.
·
Persetujuan Rancangan
Undang-Undang
Posisi
DPR dan presiden adalah fifty-fifty dalam perseujuan rancangan undang-undang
yang sebelumnya telah dibahas bersama. Persetujuan bersama merupakan syarat
konstitusional yang dibagi antara DPR dan Presiden, artinya tidak akan pernah
ada sebuah uu tanpa persetujuan bersama antara DPR dan Presiden.
Ketentuan
yang terdapat dalam pasal 20 ayat 2 dan ayat 3 menegaskan bahwa fungsi
legislasi dalam system pemerintahan Indonesia yang dihasilkan oleh perubahan
UUD 1945 adalah model legislasi dalam system parlemen.
·
Pengesahan Rancangan
Undang-Undang
Fungsi
legislasi menyatukan pembahasan dan persetujuan bersama antara DPR dan
presiden, praktik fungsi legislasi sekaligus memperkenalkan pengesahan materiil
dan formal dalam pembentukan UU.Artinya pengesahan tunggal berupa pengesahan
formal yang terdapat dalam pasal 21 ayat 2 UUD 1945 sebelum perubahan diperluas
dengan pengesahan materiil.
·
Pengundang
Undang-Undang
Agar
tidak jadi pengundang undang-undang oleh pejabat yang tidak berwenang,
penolakan presiden harusnya dilakukan dalam fase pembahasan dan atau
persetujuan bersama.
FUNGSI
LEGISLASI DEWAN PERWAKILAN DAERAH
A
. Sistem Kamar di Lembaga Legislatif
1. Sistem
Unikameral
Dalam
susunan lembaga perwakilan rakyat satu kamar (unicameral) tida dikenal adanya
kamar yang terpisah berupa Majelis Rendah (lower house)
dan Majelis Tinggi (upper house). Meskipun mampu menjalankan fungsi legislasi,
model unicameral ini kurang mampu menggagas idealitas fungsi lembaga parlemen.
Proses legislasi pada system ini hanya menyisakan kemungkinan saling control
antara kamar tunggal legislative dengan eksekutif.
2. System
Bikameral
Model
ini pada hakikatnya mengidealkan adanya system dua kamar didalam lembaga
perwakilan. System bicameral bukan hanya merujuk adanya dua dewan dalam suatu
Negara, tetapi dapat pula dilihat dari proses pembuatan uu yang melalui dua
dewan atau kamar. Yaitu melalui majelis tinggi dan majelis rendah.
B
. Gagasan Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Daerah
Gagasan penguatan DPR selama Perubahan UUD 1945
menyentuh salah satu masalh besar, yaitu penataan ulang komposisi MPR terutama
yang berasal dari utusan golongan dan utusan daerah. Kewenangan DPD
diperdebatkan secara luas dan dalam ketika fraksi2 membahas kelanjutan
penguatan DPR dalam rapat ke-37, 38, dan 39 PAH I BP MPR.
Gagasan-gagasan
yang berkembang di awal rencana pembentukan untuk menjadikan lembaga DPD
sebagai lembaga legislative yang
mempunyai kewenangan yang relative sama atau berimbang dengan DPR.
C
. Fungsi Legislasi DPD
Dengan kewenangan yang terbatas, DPD
tidak dapat dikatakan mempunyai fungsi legislasi.Fungsi legislasi DPD adalah
keterlibatan DPD dibatasi sampai pembahasan tingkat 1.Kehadiran DPD menjadi
lebih riil dengan adanya ruang untuk menyampaikan pandangan sepanjang ruu
terkait dengan kewenangan DPD.
Faktor faktor yang
mempengaruhi fungsi legislasi
A. Sistem
kepartaian
Dibandingkan dengan sistem pemerintahan
parlementer , sistem kepartaian dalam sistem presidensial menjadi isu yang amat
menarik karena anggota lembaga legislatiF dan presiden dipilih secara langsung
oleh rakyat (pemilih). Bila mayoritas anggota legislatif menentukan pilihan
politik yang berbeda dengan presiden, sering kali sistem presidensial terjebak
dalam pemerintahan yang terbelah (Devided government)antara pemegang kekuasaan
legislative makin sulit didapat jika sistem presidensial dibangun dalam sistem
multipartai.
Keadaan dapat makin rumit apabila kedua
institusi itu –presiden dan lembaga legislative sama-sama mendapat mandat
langsung dari rakyat . Berhubungan dengan hal ini , Juan J.Linz mengemukakan
pertanyaan yang sangat mendasar : Who has the stronger claim to speak on behalf
of the people? Karena klaim itu , scrot Mainwaring menambahkan bahwa konflik
antara eksekutif dan legislatif sering sekali timbul bila partai-partai yang
berbeda menguasai kedua cabang itu. Konflik yang berkepanjangan dapat
menimbulkan akibat yang buruk terhadap stabilitas demokrasi.[7]Dalam
fungsi legislasi , sulit mencapai kesepakatan antar legislatif dan presiden
yang sama-sama mendapat mandat langsung dari rakyat.
Dalam fungsi legislasi, kombinasi
antara presiden yang mendapat dukungan minoritas dilembaga legislatif dalam
sistem multipartai akan dapat menimbulkan kesulitan tersendiri .kesulitan
pertama, konsolidasi presiden dengan lembaga legislatif yang sama-sama mendapat
mandat langsung dari rakyat . jika koalisi tidak terbentuk , ketengangan antara
presiden dan legislatif akan berlangsung dalam waktu lama . kedua, kesulitan
melakukan konsolidasi antara partai politik dilembaga legislative. Dengan
beragamnya kepentingan partai politik , sistem multipartai akan mempertajam
perbedaan kepentingan tersebut selama proses legislasi. Ketiga, dalam sistem
dua kamar akan terjadi konsolidasi berlapis mulai dari konsolidasi dimasing
masing kamar , kemudian konsolidasi antar kamar , dan setelah itu konsolidasi
antara lembaga legislatif dengan presiden . Khusus untuk sistem kepartaian
majemuk (multipartai) , konsolidasi-konsolidasi yang dilakukan berpotensi
mempersulit dan memperlama penyelesaian suatu rancangan undang-undang . Tidak
hanya itu sekiranya tidak ditemukan jalan keluar , proses legislasi akan
mengalami kebuntuan (deadlock).
1. Koalisi
sebagai sebuah langkah darurat
Presiden tetap
memerlukan dukungan lembaga legislatif.[8]Tanpa
dukungan itu , presiden akan akan menghadapi situasi sulit yang mengancam
stabilitas pemerintah . biasanya situasi seperti itu akan menimbulkan konflik
antara presiden dan lembaga legislatif Terkait dengan hal itu, scott Mainwaring
mengemukakan bahwa dalam situasi sulit dan konflik antara presiden dapat
melakukan (salah satu ) langkah dari beberapa pilihan berikut ini : pertama , the president can attempt to
bypass congress, tetapi tindakan ini dapat merusak demokrasi[9].
dalam situasi seperti ini , partai partai oposisi dapat menilai dan menuduh
presiden melanggar konstitusi. Bahkan , sejumlah pengalaman menunjukan bahwa
cara seperti itu dapat mengundang intervensi militer. Kedua, the presiden can
seek constitutional reforms in order to obtain broader powers.[10]Pilihan
pada langkah kedua ini akan mengurangi kesempatan untuk terjadinya negosiasi
dan kompromi antara presiden lembaga legislatif. Ketiga , the president can
attempt to form a coalition government .[11]Upaya
membentuk pemerintahan koalisi mungkin dilakukan dalam system presidensial
untuk mendapat dukungan dilembaga legislatif.
Dalam praktik, koalisi merupakan
cara paling umum dilakukan oleh pemerintah yang hanya mendapatkan dukungan minoritas ( Minority
government ) . Menurut jose Antonio cheibub , minority government adalah
pemerintah yamg tidak mengontrol suara mayoritas dilembaga legislative atau,
dalam system bicameral , pemerintah tidak mengontrol suara mayoritas disalah
satu kamar dilembaga legislative.[12]
Presiden
yang tidak mengontrol kekuatan mayoritas dilembaga legislatif akan melakukan
langkah seperti lazimnya yang dilakukan pemenang minoritas pemilihan umum dalam
sistem pemerintahan parlementer yaitu melakukan koalisi dengan sejumlah partai
politik. Langkah itu dilakukan untuk mendapat dukungan mayoritas dilebaga
legislatif. Dalam sistem pemerintahan presidensil , cara yang paling umum dilakukan presiden adalah
membagikan posisi menteri kabinet kepada partai politik yang memberikan
dukungan kepada presiden dilembaga legislatif. Dengan cara seperti itu ,
membagi kekuasaan dengan semua partai politik yang mendukung pemerintah.
2. Koalisi
partai politik di DPR
Koalisi antar
partai politik terjadi karena adanya batasan minimal bagi partai politik untuk
dapat membuat sebuah fraksi .dalam pasal 15 tatib DPR 2005/2006 ditegaskan
bahwa fraksi mempunyai jumlah anggota sekurang-kurangnya 13 orang. Penggabungan
menjadi pilihan yang karena keharusan .Melihat begitu besarnya peran fraksi,
koalisi antarpartai politik lebih dimaksudkan untuk memenuhi ketentuan bahwa
anggota DPR harus bergabung dalam sebuah fraksi. Dalam proses pengambilan
keputusan termasuk dalam proses legislasi , kesulitan melakukan konsolidasi
bukan antarpartai politik tetapi antarfraksi. Dengan beragamnya kepentingan
fraksi, system multipartai akan mempertajam perbedaan kepentingan di DPR.
Berbagai keputusan yang dihasilkan DPR ditentukan bukan oleh anggota , tetapi
oleh fraksi fraksi yang ada di DPR.Karena itu
peran fraksi setelah perubahan UUD 1945 tidak berbeda dengan peran fraksi pada
orde baru.
Berkaitan dengan koalisi antarfraksi dalam
fungsi legislasi , sejauh ini bukanlah koalisi permanen. Bahkan partai politik
yang mendukung pemerintahpun tidak selalu mendukung rancangan undang-undang
yang berasal dari prakarsa pemerintah. Dalam pembahasan rancangan undang-undang
, yang paling sering terjadi adalah “koalisi taktis “ berdasarkan kepentingan
masing-masing fraksi . umunya , kepentingan tersebut lebih merupakan
kepentingan jangka pendek dan terkait langsung dengan kepentingan fraksi.
Kepentingan jangka pendek itu lebih mudah dicermati dalam pembahasan rancangan
undang-undang paket undang-undang bidang politik.
B.Partisipasi
Masyarakat
Masyarakat
diartikan sebagai keikutsertaan masyarakat , baik secara individual maupun
kelompok , secara aktif dalam penentuan kebijakan publik atau peraturan
perundang –undangan .sebagai sebuah konsep yang
bekembang dalam system politik modern , partisipasi merupakan ruang bagi
masyarakat untuk melakukan negosiasi dalam proses perumusan kebijakan terutama
yang berdampak langsung terhadap kehidupan masyarakat.
Mas ahmad santosa menambahkan bahwa pengambilan
keputusan publik yang partisipatif bermanfaat agar keputusan tersebut
benar-benar mencerminkan kebutuhan , kepentingan serta keinginan masyarakat
luas .[13]dikaitkan
dengan pembentukan peraturan perundang-undangan , disamping memberi ruang
kepada masyarakat untuk mengetahui sejak dini kemungkinan implikasi pembentukan
peraturan perundang-undangan , partisipasi publik diperlukan guna memastikan
bahwa kepentingan masyarakat tidak diabaikan oleh pembentuk peraturan
perundan-undangan .
Pengalaman Negara Negara yang telah
lama memberikan kesempatan bagi partisipasi masyarakat dalam pembentukan
undan-undang , partisipasi dilakukan mulai dari tahap persiapan naskah
rancangan undang-undang sampai dengan pembahasan dilembaga legislatif. didalam
masyarakat pluralis ( Democratic Pluralis Society ) Lobbying dan interest group
merupakan kelompok yang paling aktif menggunakan kesempatan untuk
berpartisipasi dalam proses legislasi.Pengalaman menunjukan , dengan terbukanya
kesempatan bagi masyarakat berpartisipasi, pembentuk undang undang menjadi
semakin hati hati dalam membentuk undang undang . dengan demikian, partisipasi
masyarakat tidak hanya dibutuhkan dalam rangka menciptakan good law –making
process, tetapi juga untuk mengantisipasi agar substansi undang-undang tidak
merugikan masyarakat.
c.
Mahkamah konstitusi
Meminjam
definisi yang dikemukakan oleh Jerome A. Barron dan C. Thomas S., istilah ini
sesunggunya merupakan istilah teknis khas hukum tata Negara Amerika Serikat yang berarti wewenang lembaga
pengadilan untuk membatalkan setiap tindakan pemerintahan yang bertentangan
dengan Konstitusi[14].
karenanya, judicial review menjadi salah satu cara untuk menjamin hak hak
kenegaraan yang dimiliki oleh seseorang warga Negara pada posisi diametral
dengan kekuasaan pembuatan peraturan termasuk undang undang.
Setelah gagasan besar yang
dikemukakan hans kelsen , Judicial Review terus mengalami perkembangan terutama
penyesuaian terhadap mekanisme pengujian undang undang pada lembaga khusus yang
kemudian dikenal dengan mahkamah konstitusi . dalam perkembanganya muncul
pandangan yang lebih spesifik dan mengelaborasi konsep Judicial review .
Dengan demikian , secara keseluruhan konsep Judicial
review memiliki keterkaitan yang sangat erat dengan mekanisme legislasi .
secara teoritik , konsep itu dapat dianggap sebagai pengganti kebutuhan kamar
lain dilembaga legislatif. Keberadaanya amat jelas , sebagai pengimbang produk
legislasi baik setelah disetujui dilembaga legislatif maupun setelah disahkan
menjadi undang undang . disamping itu , Judicial review merupakan jaminan bagi
rakyat atas hasil legislasi yang menyimpang dari aspirasi fundamental rakyat.
Karena itu , Judicial review merupakan alat control eksternal dalam proses
legislasi.
Fungsi Legislasi
Dari Ius constitutum ke
Ius constituendum
Bab bab terdahulu telah mengemukakan pengaturan
fungsi legislasi yang berlaku setelah perubahan UUD 1945 sebagai Ius
Constitutum , bab ini mengemukakan sejumlah gagasan atau pemikiran kearah
perbaikan fungsi legislasi sebagai ius constituendum. Sekalipun ini bukan
merupakan pilihan politik (setidak untuk ) saat ini , sebagai kajian politik
hokum , ius constitendum ini dimaksudkan untuk mendekatkan fungsi legislasi
dengan model atau pola legislasi dalam sistem pemerintahan presidensial .paling
tidak, mendekati karakter fungsi legislasi dalam sistem pemerintahan
presidensial .
A. Komisi konstitusi
Gagasan
perubahan fungsi legislasi yang ditawarkan oleh komisi konstitusi menyangkut
tiga isu mendasar .pertama , presiden atau eksekutif tidak lagi menjadi bagian
dalam proses pembahasan dan persetujuan rancangan undang undang . dengan usulan
seperti itu , tidak ada lagi frasa “ pembahasan dan persetujuan bersama antara
presiden dan DPR “ . kedua, dengan tidak ada lagi peran dalam pembahasan dan
persetujuan bersama , presiden dapat menolak (tidak mengesahkan ) rancangan
undang undang yang telah disetujui oleh DPR. Penolakan ini dikenal dengan hak
veto presiden dalam fungsi legislasi .ketiga , penolakan presiden bukan harga
mati karena hal tersebut dapat dibahas kembali oleh DPR. Jika kemudian , DPR
menyetujui kembali dengan dukungan sekurang-kurangnya dua-pertiga anggota DPR ,
presiden harus mengesahkan rancangan undang undang itu menjadi undang undang .
B. Forum
rektor Indonesia
Berdasarkan usulan perubahan yang digagas forum
rektor Indonesia , fungsi legislasi dilaksanakn sepenuhnya oleh DPR dan DPD .
Karena subjek pemegang kekuasaan legislative (membentuk undang undang ) ada
pada DPR dan DPD maka setiap rancangan undang undang perlu dibahas bersama
kedua lembaga tersebut, sementara kepada presiden diberi hak menolak pengesahan
(veto) . Pembagian seperti itu dimaksudkan oleh forum rektor Indonesia untuk
membangun pola hubungan eksekutif legislatif berdasarkan sistem pemisahan
kekuasaan (separation of power). Bagi forum rektor Indonesia , materi muatanan
UUD 1945 belum menunjukan dianutnya sistem pemisahan kekuasaan tersebut.. Hal itu ditunjukan dengan masih adanya kerja
sama antara legislatif dan presiden dibidang legislasi yang merupakan ciri dari
sistem pembagian kekuasaan (distribution of power)
C. Dewan
perwakilan Daerah
Pada pertengahan bulan juni 2006,
DPD secara resmi telah mengajukan usul perubahan pasal 22D UUD 1945 Kepada
pimpinan MPR. Usul DPD itu tidak mendapat respons positif dari mayoritas
anggota DPRbanyak kalangan DPR menilai bahwa usulan DPD merupakan gagasan
perubahan tambal sulam yang parsial .Bahkan , gagasan tersebut dinilai hanya
mementingkan DPD saja. Terlucut dengan tuduhan mementingkan diri sendiri ,
kelompok DPD di MPR mempersiapkan naskah komprehensif perubahan UUD 1945
dibantu tim 9 plus.tidak tanggung tanggung draf yang dihasilkan
tediri dari 21 bab , 96 pasal , 2 pasal aturan peralihan dan 1 pasal aturan
tambahan.16
D. Purifikasi
Fungsi Legislasi
Dengan meletakan hasil perubahan pasal 5
ayat 1 dan pasal 20 ayat 1 uud 1945 dalam fungsi legislasi pada sistem
pemerintahan presidensial , penegasan bahwa “presiden berhak mengajukan
rancangan undang undang “ tidak secara eksplisit dicantumkan dalam semua
konstitusi kelima Negara yang mempraktikan sistem presidensial. Ketentuan yang
terdapat dalam article 1 section 1 mengaskan bahwa kongres merupakan
satu-satunya pemegang kekuasaan membentuk undang-undang.17
Berdasarkan
perkembanga tersebut , prakarsa eksekutif mengajukan usul rancangan undang
undang tidak perlu penegasan secara eksplisit dalam konstitusi.oleh karena itu
dari lima Negara dipilih sebagai perbandingan tiga Negara (Amerika serikat ,
Filipina dan Venezuela ) tidak mencantumkan hak presiden (Eksekutif) dalam
mengajukan rancangan undang –undang . salah satu pertimbanganya , mencantumkan
frasa “ presiden berhak “ potensial mengurangi eksklusifitas lembaga
legislative sebagai pemegang kekuasaan legislasi . secara hukum dengan
diberikanya “hak” kepada salah satu pihak maka akan emberikan “kewajiban”
kepada pihak lain . dengan demikian , ketika konstitusi mencantumkan “ Presiden
berhak “ hal itu mendatangkan kewajiban bagi DPR.
Dalam sistem pemerintahan
presidensial , Presiden atau pihak eksekutif tidak terlibat dalam pembahasan
rancangan undang-undang . sebagaimana dikemukakan C.F.Strong , dalam praktik
sistem pemerintahan presidensial di Amerika serikat , satu-satunya hubungan
antara eksekutif dan legislative adalah melalui laporan presiden dan tak
seorang pun pejabat kabinet presiden diizinkan turut serta dalam siding salah
satu majelis lembaga legislatif. Dengan pola hubungan demikian,
berarti pemerintah tidak terlibat dalam pembahasan rancangan undang –undang
dikongres atau disalah satu kamar (senat dan DPR ) dikongres Amerika serikat
Pengaturan fungsi itu, presiden
(Eksekutif ) Baru ikut serta setelah rancangan undang-undang selesai dibahas
dan disetujui oleh lembaga legislatif. Hal itu membuktikan bahwa fungsi
legislasi dalam sistem presidensial terjadi pemisahan yang jelas antara
pemegang kekuasaan legislatif dengan pemegang kekuasaan eksekutif .dalam
pengertian seperti itu , Bagir manan menyatakan, perubahan pasal 20 UUD 1945
tidak terjadi pemisahan kekuasaan (separation of power) anatar DPR dan presiden
dalam membentuk undang-undang . yang sesungguhnya terjadi adalah pembagian kekuasaan
(Distribution of power) dan mencerminkan kekuasaan membentuk undang-undang
dilakukan bersama –sama oleh DPR dan Presiden.
Pengesahan rancangan undang-undang menjadi
undang-undang yang terdapat dalam pasal 20 ayat 4 dan 5 UUD 1945 sangat berbeda
dengan pengesahan yang dipraktikan dalam sistem UUD 1945 tidak dapat dikatakan
sebagai hak veto maupun veto temporer.termasuk juga menilai pasal 20
ayat 5 mirip dengan article I Section 7 (2) konstitusi Amerika serikat.dalam
sistem pemerintahan presidensial , hak veto diberikan karena presiden tidak
ikut membahas dan menyetujui rancangan undang-undang . Merujuk pengaturan
fungsi legislasi dalam Negara-negara yang menganut sistem pemerintahan
presidensial, hak veto muncul setelah rancangan undang-undang disetujui lembaga
legislatif.
[1] Jimly Asshidiqie, 2006, Prihal
Undang-Undangdi Indonesia, Sekretariat Jendral Mahkamah Konstitusi Republik
Indonesia, Jakarta, hlm.11
[2] SF. Marbun, 2003, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya
Administratif di Indonesia, UII Press, Yogyakarta, 123.
[3] Lihat Misalnya Alan R. Ball & B. Guy Peters, 2000, Modern
Politik and …, hlm.63
[4] T.A. Legowo, 2002, Paradigma Check and Balances dalam Hubungan
Eksekutif-Legislatif, dalam Laporan Hasil Konferensi Melanjutkan Dialog Menuju Reformasi Konstitusi di Indonesia, International
IDEA, Jakarta, hlm.91.
[5] Saldi Isra,Pergeseran Fungsi Legislasi,Raja Grafindo
Persada,Jakarta,2010,hlm.114-115
[6] Saldi Isra,Pergeseran Fungsi Legislasi,Raja Grafindo
Persada,Jakarta,2010,hlm.143-152
[7] Scott Mainwaring, 1992, Presidentialism in Latin America …, hlm.14
[8] Giovani sartori, 1997 , comparative constitutional, hlm . 173 .
[9] Scott Mainwaring , op.cit.,hlm.114-115
[10] Ibid.
[11] ibid
[12] Jose Antonio , 2002 , minority governments , deadlock situations ,
and .., hlm.287
[13] Mas achmad santosa , 2001 ,good governance dan hukum lingkungan ,
Indonesian center for environmental law ( ICEL ) , Jakarta , 138.
[14] Jerome A. Barron and C. Thomas S., 1986, constitutional law, st.
paul men-west publishing Co., hlm . 4-5.
[15] Lihat Misalnya Alan R. Ball & B. Guy Peters, 2000, Modern
Politik and …, hlm.63
0 komentar:
Posting Komentar